國(guó)有资本授权经营体制改革，是新一(yī)轮國(guó)资和(hé)國(guó)企两个层面改革的关键“结合部”，涉及产权制度的深度变革。两类公司改革，上(shàng)接國(guó)资体制改革的完善，下(xià)接國(guó)有企业改革的深化，处于國(guó)资國(guó)企改革的中心与枢纽地(dì)位，已经成為(wèi)國(guó)资國(guó)企改革的“牛鼻子”，牵一(yī)发动全身。

       中央经济工(gōng)作(zuò)会議(yì)在布置2019年(nián)重点工(gōng)作(zuò)任务時(shí)明(míng)确提出，“加快(kuài)实现從(cóng)管企业向管资本转变，改组成立一(yī)批國(guó)有资本投资公司，组建一(yī)批國(guó)有资本运营公司”（即“两类公司”）。“两类公司”問(wèn)题成為(wèi)社会关注的熱(rè)门话题。

       试点四年(nián)的國(guó)有资本投资、运营公司改革，已成為(wèi)2019年(nián)國(guó)资國(guó)企改革的“牛鼻子”，牵一(yī)发动全身。怎样认识两类公司改革上(shàng)接國(guó)资体制完善下(xià)接國(guó)企改革的重要(yào)地(dì)位，在授权体制、组织架构、运营模式、经营机制四个重要(yào)环节中突破重点是什么，如(rú)何深化授权经营体制改革，拿(ná)出國(guó)有资本投资公司升级版，是当前需要(yào)重視(shì)的理论与现实問(wèn)题。

       上(shàng)接國(guó)资体制完善

       下(xià)接國(guó)企改革

       在2018年(nián)10月召開(kāi)的全國(guó)國(guó)企改革座谈会上(shàng)，國(guó)务院國(guó)有企业改革领导小组提出“伤其十指不如(rú)断其一(yī)指”的思路，扎实推进國(guó)有企业改革，大胆务实向前走。两个多月来，“断其一(yī)指”引起广泛猜测。在中央经济工(gōng)作(zuò)会議(yì)召開(kāi)仅仅一(yī)周，國(guó)务院國(guó)资委有关方面透露加快(kuài)國(guó)有资本投资公司试点消息，使得“断其一(yī)指”的猜测坐(zuò)实。

据悉，航空工(gōng)业集团、國(guó)家电投、國(guó)机集团、中铝集团、中國(guó)远洋海(hǎi)运、通(tōng)用技術(shù)集团、华润集团、中國(guó)建材、新兴际华集团、中广核、南光(guāng)集团11家央企日前被纳入國(guó)有资本投资公司试点。2014年(nián)以来，國(guó)务院國(guó)资委已经选择10家央企開(kāi)展國(guó)有资本投资、运营公司试点，其中诚通(tōng)集团、中國(guó)國(guó)新2家為(wèi)國(guó)有资本运营公司试点，國(guó)投、中粮集团、神华集团、宝武集团、中國(guó)五矿、招商局集团、中交集团、保利集团等8家為(wèi)國(guó)有资本投资公司试点。96家中央企业，有20家进入试点，這(zhè)意味着改组成立一(yī)批國(guó)有资本投资公司，组建一(yī)批國(guó)有资本运营公司的范围已经明(míng)确。第一(yī)批國(guó)有资本投资运营公司，一(yī)般会從(cóng)试点的20个企业中产生。

       國(guó)有企业改革的40年(nián)里，如(rú)何疏通(tōng)國(guó)有资产管理体制固有的“政企不分”症结，始终是矛盾和(hé)焦点。在2018年(nián)全國(guó)两会上(shàng)，國(guó)有资本投资公司、运营公司试点被写入政府工(gōng)作(zuò)报告，且是十项试点中被唯一(yī)写入的，说明(míng)高层把這(zhè)个問(wèn)题看(kàn)得很(hěn)重。7月30日，國(guó)务院发布了(le)《國(guó)务院关于推进國(guó)有资本投资、运营公司改革试点的实施意見(jiàn)》。

       2018年(nián)11月19日，國(guó)务院國(guó)资委主任肖亚庆在國(guó)有资本投资、运营公司座谈会上(shàng)指出，開(kāi)展國(guó)有资本投资、运营公司试点，是改革國(guó)有资本授权经营体制的关键举措，是深化國(guó)有企业改革的重要(yào)內(nèi)容，是推动國(guó)有经济布局结构调整的重要(yào)途径，是落实以管资本為(wèi)主加强國(guó)有资产监管的重要(yào)举措，对國(guó)有企业改革全局具有重大意义。

       為(wèi)什么两类公司改革试点对國(guó)有企业改革全局具有重大意义，這(zhè)要(yào)從(cóng)两个层面上(shàng)理解。

       第一(yī)个层面，改革國(guó)有资本授权经营体制是國(guó)资体制的核心。党的十八届三中全会首次提出了(le)國(guó)有资本投资、运营公司的概念，并為(wèi)其赋予了(le)“以管资本為(wèi)主加强國(guó)有资产监管，完善國(guó)有资产管理体制”的历史重任。党的十九大报告指出“完善各类國(guó)有资产管理体制，改革國(guó)有资本授权经营体制”，标志着國(guó)资授权经营体制改革进入一(yī)个新阶段。深化國(guó)有资本授权经营体制改革，建立健全权责利相统一(yī)的授权链条，可(kě)以推进國(guó)资管理机构职能(néng)和(hé)监管方式转变，以管资本為(wèi)主，以资本為(wèi)纽带，以产权為(wèi)基础，明(míng)确权责清单，為(wèi)彻底实现政企分開(kāi)、政资分開(kāi)、所有权和(hé)经营权分開(kāi)，完善國(guó)有资产管理体制创造条件。

       第二个层面，國(guó)有资本投资、运营公司改革是國(guó)有资本授权经营体制改革的核心。2015年(nián)印发的《國(guó)务院关于改革和(hé)完善國(guó)有资产管理体制的若干意見(jiàn)》明(míng)确指出，政府授权國(guó)有资产监管机构依法对國(guó)有资本投资、运营公司履行(xíng)出资人(rén)职责。坚持“政企分開(kāi)、政资分開(kāi)、所有权与经营权分离”的原则，理顺授权双方主体之間(jiān)的信托责任关系，加大國(guó)有资本授权的力度，國(guó)有资本投资、运营公司更多地(dì)充当着政府与企业間(jiān)“隔离层”，落实國(guó)有企业独立自(zì)主经营的市场主体地(dì)位，可(kě)以更有效激发企业內(nèi)部的活力和(hé)创新力。

       授权经营体制改革中的“授权”是指将國(guó)有资产监管机构行(xíng)使的投资计划、部分产权管理和(hé)重大事项决策等出资人(rén)权利，交付國(guó)有资本投资、运营公司和(hé)其他(tā)直接监管的企业行(xíng)使。

       國(guó)有资本授权经营体制改革，是新一(yī)轮國(guó)资和(hé)國(guó)企两个层面改革的关键“结合部”，涉及产权制度的深度变革。可(kě)以说，两类公司改革，上(shàng)接國(guó)资体制改革的完善，下(xià)接國(guó)有企业改革的深化，处于國(guó)资國(guó)企改革的中心与枢纽地(dì)位，已经成為(wèi)國(guó)资國(guó)企改革的“牛鼻子”，牵一(yī)发动全身。

       打造國(guó)有资本

       投资公司升级版

       关于两类公司试点进行(xíng)到哪一(yī)步，以及下(xià)一(yī)步的工(gōng)作(zuò)重点，國(guó)务院國(guó)资委分管改革的副主任翁杰明(míng)透露，试点企业要(yào)充分总结借鉴前期试点的经验做(zuò)法，瞄准重点問(wèn)题和(hé)关键环节，加快(kuài)改革步伐，打造國(guó)有资本投资公司升级版。

       自(zì)從(cóng)2014年(nián)试点開(kāi)始以来，改革围绕着“与國(guó)资委、出资企业的关系，國(guó)有资本专业化运营的路径，內(nèi)部市场化管理机制”三大問(wèn)题展開(kāi)了(le)积极探索，在组织调整、战略管控、业务发展、分类授权等方面取得了(le)一(yī)批经验。從(cóng)试点企业披露的经验看(kàn)，中粮集团与國(guó)投，重新梳理、优化调整公司业务结构，推动主要(yào)业务向命脉和(hé)民生领域集中，形成了(le)新的业务单元。中國(guó)诚通(tōng)、國(guó)新公司，在基金(jīn)的成功发起和(hé)实际运作(zuò)上(shàng)，把中央企业、地(dì)方企业、金(jīn)融企业和(hé)社会资本等各方资金(jīn)集聚起来，為(wèi)央企结构调整和(hé)转型升级提供了(le)融资新渠道(dào)和(hé)投资新机制，在助力供给侧改革，引领一(yī)带一(yī)路发展，推动國(guó)企改革，帮助困难企业脱困等领域均发挥了(le)积极作(zuò)用。

       這(zhè)些经验重点是发挥國(guó)有资本投资、运营公司的职能(néng)与作(zuò)用，清理退出一(yī)批、重组整合一(yī)批、创新发展一(yī)批國(guó)有企业，核心是要(yào)会投、会卖，有进、有退。而在放权授权方面多没有展開(kāi)。两类公司试点过程中，总部权限过大，审批流程过長(cháng)等問(wèn)题仍然存在。总体来看(kàn)，開(kāi)展國(guó)有资本投资、运营公司改革试点，授权放权不足，实现國(guó)有资本所有权与企业经营权的分离不够，而在发挥國(guó)有资本投资、运营公司平台的作(zuò)用，促进國(guó)有资本合理流动和(hé)强化监督方面创造的经验更充分。

       怎样打造國(guó)有资本投资公司升级版？翁杰明(míng)透露，要(yào)认真研究和(hé)推动授权放权工(gōng)作(zuò)，发挥國(guó)有资本投资公司市场化运作(zuò)专业平台作(zuò)用，增强集团总部在战略引领、资本运作(zuò)、風(fēng)控合规、审计监督等方面的职能(néng)，同步開(kāi)展落实董事会职权、推行(xíng)职业经理人(rén)制度等多项改革。其中，授权放权是试点的核心。通(tōng)过以资本為(wèi)纽带，建立权责利相统一(yī)的授权链条。第一(yī)步是在整个國(guó)资监管系统中形成三层授权框架，國(guó)资委统一(yī)履行(xíng)经营性國(guó)有资产监管职能(néng)，由國(guó)有资本投资、运营公司直接履行(xíng)出资人(rén)职责，企业是经营者。第二步是合理确定政府、國(guó)有资产监管机构、國(guó)有资本投资运营公司和(hé)國(guó)有企业四个层次的权利边界。第三步是确定授权代理链条，并予授权。第四步是建立授权监管闭环体系。

       一(yī)般情况，國(guó)资委监管有四项职责：國(guó)有经济战略布局和(hé)规划、國(guó)有资产政策规则制定、维护國(guó)有资产运行(xíng)安全，國(guó)有资产國(guó)有资本经营预算与评估考核。包括出资人(rén)代表投资运营公司董事長(cháng)的确定，可(kě)以概况為(wèi)“4+1”。國(guó)有资本投资、运营公司自(zì)身不從(cóng)事具体生产经营活动，不干预所持股企业日常生产经营。公司通(tōng)过管资本方式实现对所持股企业的管理，以出资额為(wèi)限承担有限责任。國(guó)有资本投资、运营公司主要(yào)有三项大权：國(guó)有资本的战略投资权、人(rén)事任免权和(hé)收益分紅(hóng)权，经营权放给企业。三层框架明(míng)确了(le)，权力边界划清了(le)。实现國(guó)有资本所有权与企业经营权的分离，实现國(guó)有资本市场化运作(zuò)。由國(guó)有资本投资、运营公司以管资本的方式管理企业，不再是政府部门直接管理企业，從(cóng)而有利于企业市场化主体地(dì)位的确立，有利于企业自(zì)主经营、提升效益和(hé)效率。

       改革后，尽管國(guó)资委和(hé)中國(guó)诚通(tōng)都(dōu)是以管资本為(wèi)主，但(dàn)前者更注重宏观层面的布局、运作(zuò)、回报、安全等维度的政策制定等，后者则更多從(cóng)微(wēi)观、具体的角度，注重资本的具体去向、具体收益等，基本“形成了(le)互补关系”。

       目前的试点，重心在两类公司這(zhè)个平台的职能(néng)与作(zuò)用上(shàng)，主要(yào)集中在后端。翁杰明(míng)说的下(xià)一(yī)步國(guó)资委将深入研究授权放权，按照“该放的放权到位、该管的管住管好”的思路是抓住核心，有利于充分调动改革积极性、主动性和(hé)创造性，营造有利于改革的外(wài)部环境。

       以授权经营為(wèi)核心

       四个环节发力

       严格来说，中國(guó)还没有國(guó)有资本投资、运营公司。國(guó)投、國(guó)新等在此方面的尝试，虽然积累了(le)一(yī)些成功经验，但(dàn)整体而言仍过于分散。在组织架构形成外(wài)，运营模式、经营机制是试点的重要(yào)內(nèi)容，已经试点的企业已经在不同程度上(shàng)探索出一(yī)些经验。等待打造國(guó)有资本投资公司升级版形成，特别是授权放权过程完善了(le)，可(kě)复制、可(kě)推广的经验和(hé)模式便也可(kě)以拿(ná)出来了(le)。

       授权放权。通(tōng)过以资本為(wèi)纽带，建立权责利相统一(yī)的授权链条。國(guó)有资本投资、运营公司這(zhè)两类公司是制度设计上(shàng)一(yī)个重要(yào)抓手，是國(guó)家所有权代理链条上(shàng)的一(yī)个关键节点。按照國(guó)有资产监管机构授予出资人(rén)职责和(hé)政府直接授予出资人(rén)职责两种模式開(kāi)展國(guó)有资本投资、运营公司试点。國(guó)有资本投资、运营公司对于授权范围內(nèi)的國(guó)有资本履行(xíng)出资人(rén)职责。國(guó)有资产监管机构或者政府作(zuò)為(wèi)授权主体，对于國(guó)有资本投资、运营公司进行(xíng)考核和(hé)评价。政府和(hé)监管机构不再直接管理企业，這(zhè)样有利于减少(shǎo)行(xíng)政化，把经营权交给企业。

       组织架构。國(guó)有资本投资、运营公司的具体使命和(hé)职能(néng)有明(míng)显區(qū)别：國(guó)有资本投资公司是以投资融资和(hé)项目建设為(wèi)主，通(tōng)过投资实业拥有股权；國(guó)有资本运营公司则以资本运营為(wèi)主，不投资实业，主要(yào)战场是资本市场。同時(shí)，两类公司都(dōu)是國(guó)家授权经营國(guó)有资本的公司制企业，是國(guó)有资本市场化运作(zuò)的专业平台，对所出资企业行(xíng)使股东职责，按照责权对应原则切实承担起國(guó)有资产保值增值责任。两类公司的试点企业同時(shí)面临着理顺与國(guó)资委、出资企业关系的重要(yào)挑战。

       运营模式。國(guó)有资本投资公司主要(yào)以服务國(guó)家战略、优化國(guó)有资本布局、提升产业竞争力為(wèi)目标，在关系國(guó)家安全、國(guó)民经济命脉的重要(yào)行(xíng)业和(hé)关键领域，以对战略性核心业务控股為(wèi)主。國(guó)有资本运营公司主要(yào)以提升國(guó)有资本运营效率、提高國(guó)有资本回报為(wèi)目标，以财务性持股為(wèi)主。

       经营机制。经营机制首先是為(wèi)激发員(yuán)工(gōng)创新创业熱(rè)情，充分调动企业上(shàng)下(xià)的积极性，实现國(guó)有资产保值增值。然而，國(guó)资授权经营本质上(shàng)属于委托代理，授权方不能(néng)因授权而懈怠自(zì)身的职责。授权后必须做(zuò)到“监管到位”。授权方要(yào)按照事前规范制度、事中加强监控、事后强化問(wèn)责的思路，由管企业為(wèi)主向管资本為(wèi)主转变，由管实物(wù)形态的國(guó)有资产向价值形态的國(guó)有资本转变。更多运用法治化、市场化的监管方式，建立监管权力清单和(hé)责任清单，优化监管流程，加强资本监控，提高监管效率，重点是形成授权——代理——监管——管理的闭环机制。

       显然，两类公司改革探索涉及现代企业制度、混改、市场化招聘等几乎所有國(guó)企改革內(nèi)容，堪称系统工(gōng)程。应当抓紧出台和(hé)落实好相关配套政策。包括：围绕落实出资人(rén)职责，有序推进对國(guó)有资本投资、运营公司的放权。支持國(guó)有资本投资、运营公司所持股的企业開(kāi)展综合改革试点，充分发挥各项改革的综合效应。（李 锦）